“我们镇的改革目标，简单地说就是一级政府、一级财政，3年过渡。”晋江市陈埭镇镇长苏延辉在接受经济观察报采访时说，现在各项工作都在进行中。
2010年4月，中央编办、中央农办等6个部门召开了经济发达镇行政管理体制改革试点工作部署会，确定在全国25个经济发达镇进行体制改革“试点”。晋江陈埭镇和南安水头镇位列其中。
2013年8月上旬，晋江市委、市政府正式通过了《陈埭镇行政管理体制改革实施意见》，它标志着陈埭“强镇扩权”改革进入实际操作阶段。
据规划部署，作为全国经济发达镇行政管理体制改革试点的区域，晋江市陈埭镇将被赋予部分县级经济社会管理权限，如城市建设、管理和其他社会管理及公共服务等，将以一个现代小城市的标准来规划、建设和管理城镇。
晋江市委编办主任陈进福在接受经济观察报记者采访时说：“这次改革最大目的是要为陈埭"松绑"。”
责任无限大，权力却无限小
中国鞋业中心在晋江，晋江鞋业中心在陈埭。
三十几年的发展，让陈埭镇创造了惊人财富，作为全球最大的运动鞋生产基地、中国鞋都和福建省“第一强镇”，它拥有的工业实力强大到让西部地区乡镇“瞠目结舌”。目前，晋江市共有41家上市公司，陈埭镇就占了十几家。
2012年的数据显示，陈埭镇工业总产值为572亿元，财政收入24.5亿元，拥有3000家企业，经济规模和常住人口总量超过全省八成左右的县。
作为晋江市的中心镇，经济数据背后，社会管理压力尾随而至。
“我们镇无论经济和人口总量都已经达到了中等县级以上的规模，3000多家企业，40多万人口，10多家上市公司，管理难度相当大。”苏延辉说。此前，他曾任晋江市广播电视局局长，后调任陈埭镇当镇长，三年工作让他深刻认识到了政府权限与现实境况的“不匹配”。
他曾经打了一个比方：“像是正在发育的小伙子，个子长高了，衣裤短了，鞋子小了。”
他将此形容为是陈埭镇“成长的烦恼”，以此表达陈埭镇面临的“瓶颈”，这也是中国基层治理一直存在的难题。
“按照人口和经济总量，陈埭镇已经是一个县级城市的规模，既然如此，它就应该有完整的机构和部门，财权、人事权和执法权。”苏延辉说。
现实是，谁都知道陈埭镇“很富有”，但镇政府的财政收支却总是捉襟见肘。20多亿元财政总收入中，中央、省、市拿走了大部分，留给镇里的并不多。
他给经济观察报记者算了一笔账，现在陈埭镇每年财政总收入24亿元，但可供镇政府支配的财富却只有8000多万元。
花钱的地方却不少，社会治安、维稳、教育、水系治理、环境卫生等责任统统都压到了镇一级政府身上。
苏延辉说：“算下去，每年8000万元就显得十分困难。”
地市级政府如果出现财政困境，通常用“土地财政”减轻压力，但镇一级政府没有土地收益权，只能眼睁睁看着“肥肉”被拿走了。
“只要有土地(财政)，拍卖几块地，就能有充裕资金投入基础建设。现在镇里面大部分基建都是一次性投入，没办法滚动发展。”由此可见，土地收益权成为市镇两级政府利益分配的“焦点”。
三年基层管理经验，留给苏延辉的最大感叹是：“责任无限大，权力却无限小。”
执法权也是镇一级政府的“心结”。诸多本该属于乡镇的管理权限多数掌握在区县一级，很多村民违章违规的事情，即便镇政府就已看得到，但却囿于执法权的空白而无能为力。
人事权也凸显出了矛盾。在陈埭镇政府的工作人员当中，只有105个人拥有编制，行政编制50人，事业编制是55人，城管和治安等部门，以及涉及拆迁等重大工程，政府只能大量聘请临时雇员，也就是媒体经常报道的“临时工”，陈埭镇政府这样的工作人员有200多人。
镇政府曾招考了一批大学生，最初承诺要解决编制，但迄今为止也没有任何办法，现在那些人痛苦得“嗷嗷叫”。
最大特色是配套改革
强镇扩权，最引人注目就是一个“权”字，从市到镇，本质上就是一种权力转移。
福建并不是“强镇扩权”的先行者，江浙早已走在前列。
2007年，浙江省政府就曾将财政、土地、行政执法、投资项目核准等10项经济社会管理权限下放给了141个中心强镇。2010年，江苏省委研究决定，在全省20个经济比较发达镇开展行政管理体制改革试点，这些试点镇将被赋予县级经济社会管理权限。同年，中央编办确定了将福建晋江陈埭镇和南安水头镇列入全国25个经济发达镇行政管理体制改革“试点”。
按照官方说法，晋江市这次可以说是“全方位”的改革，它将在行政体制、财税体制、事权范围、金融服务体系、户籍制度等统统纳入到了改革范畴。
站在镇政府的利益立场，他们更关心的是到底放了多少权。
“除规划审批和土地招拍挂权限外，包括城市建设、管理和其他社会管理及公共服务等权限，能下放的原则上都将下放。”晋江市委编办副主任尤国盘说。
首先解决的是执法权。据晋江市委编办给经济观察报记者提供的《关于晋江市陈埭镇行政管理体制改革的实施意见》中规划：晋江将在陈埭镇设置五个市级派驻分局，通过委托、授权和延伸等方式，扩大陈埭镇综合执法等社会管理能力。
这几个派驻分局分别是晋江城乡规划局陈埭分局、住房和城乡建设局陈埭分局、行政执法局陈埭分局、国土资源局陈埭分局、环境保护局陈埭分局。
它们将统一进驻正在建设中的“陈埭镇行政服务中心”，为市民提供“一站式”服务。
审批权也大量“下放”。据陈进福介绍，在2012年首批下放的安监、环保、发改、计生、文体和国土等6市直部门的16项审批权限基础上，今年晋江还将继续赋予各个权限。
陈埭镇政府的领导班子行政级别有所“提升”。镇党委书记、镇长由晋江市领导班子成员兼任或按副县级配备，党委副书记按正科配备，行政服务中心管理机构主要负责人按副科级配备(在这之前，已将陈埭党政一把手级别提为副县处级)。
市和镇两级政府对派驻机构实行“双重管理”，日常管理以镇为主，业务和人事管理以市为主。派驻分局主要负责人按副科配备，其人事任免需征求陈埭镇党委的意见。这部分给外界造成了并未完全放权的印象。
这次晋江市政府下放了很多权力，但是知情人士认为，“很显然有所保留”。
对此，陈进福的解释是：“行政体制改革本身很难有大突破，我梳理了全国的情况，大同小异，想走得更远似乎也不是那么容易，无论广东省、浙江省或者江苏省，最后都只是形式而已。差别只是在于市委领导是否兼任，职权有的是完全下放，有的是派驻，说到底都差不多一样。”
行政编制依然坚冰未破，晋江此次改革原则是“扩权不扩编”，实行体制外的“雇员制”，以解决人手不足的问题。
“雇员制还不如临时工呢，如果没上升通道，谁愿意成为政府雇员?”苏延辉坦言。
“行政编制历来都很严，扩编不是县级市政府可以扩的。”陈进福说。
财权则是改革重中之重，历来都是改革中最难的，相当于从市政府“割肉”。
根据《意见》的规划，2013年先安排陈埭镇试点专项补助资金2000万元，今后每年专项补助不少于1000万元。换言之，2013年陈埭镇年可支配发展资金已超过1亿元。
陈进福坦言：“仅从行政体制改革本身，晋江这次的强镇扩权改革并没有什么创新的地方。如果要说有创新的话，晋江的改革方案不仅局限在行政体制，而是同时推动了其他的配套改革，例如社会管理创新、金融改革，土地流转等方面。”
晋江市给陈埭镇最大的让利可能就是土地收益权，改革意见规定，在符合规则、项目落地、节约集约的情况，在年度土地利用指标上给试点镇予以优先考虑。并且支持实行“集体土地流转试点”工作，以此盘活土地资源。
扩权的“动力”
近几年，晋江市政府都在组织研究“新晋江人”课题，而此次改革，陈埭镇将在此有所突破。按照规划，陈埭镇将实行按居住地登记户口的户籍管理制度，居住在试点镇建成区内，有稳定职业或生活来源的，可申报城镇居民户口。
“这座城市大部分都是外地人，如果都没有人了，改什么都没有意义。”一位政府官员向经济观察报记者坦言。
晋江作为中国经济发达的县级市，它很多方面的改革意识都十分“超前”，这些“超前”意识为这座闽南的小城创造了经济奇迹。“我们想通过改革创新打造陈埭镇的"升级版"，无论产业还是城镇建设。这满足了很多方面的需要，陈埭镇希望分享到改革红利，市政府则希望以此简政放权。”陈进福说，这可以视为晋江市“强镇扩权”的动力所在。
在陈进福看来，这才市委市政府领导想下的一盘“大棋”：以陈埭镇改革作为“引子”，推动晋江市的综合改革。
他说：“强镇扩权只是我们的目标之一，扩权最终还是为了企业发展和行政体制改革。每个地方的发展都会遇到瓶颈，行政只是一方面，我们要以此带动其他方面的改革。如果能推进，那说明这个社会相对稳定。好的行政体制会优化社会运作体系。”
这是晋江市政府的改革动力，但不可忽视的是，固有矛盾并未消失，行政资源的稀缺依然是改革难题。
以行政编制为例，就面临两难问题，增加了编制，意味着要增加行政成本，甚至造成机构臃肿冗员，与改革目的背道而驰。不增加编制，则无法顺利达到改革效果。
福建省委党校法学教研部副教授王利平一直在观察晋江的改革，他认为：“晋江此前的改革为它留下了很好的基础，但现在不能沿袭改革的老路，走老路的结果是把政府的规模扩大。对于陈埭镇这样一个超大镇的行政改革，不能简单按照人口比例进行行政配制，如果这样最后势必造成政府的膨胀和扩张。这不符合小政府大社会的改革趋向。要在培养和激发社会活力上面做文章，进一步为社会改革留下空间。”
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